Estima-se que, em 2023, o setor agrícola tenha sido responsável por 12,55% das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) na União Europeia[1]. A estas emissões juntam-se os impactos documentados da agricultura na qualidade dos solos e dos recursos hídricos, tal como a ameaça que a expansão da superfície agrícola representa para os índices de biodiversidade.
A relação entre agricultura e natureza é óbvia e biunívoca: o equilíbrio ecológico é fundamental para manter a resiliência dos sistemas agrícolas e as práticas agrícolas afetam diretamente a saúde dos ecossistemas. Nesse sentido, considerando que os debates e políticas públicas que visem a transição do setor agrícola têm de estar associados aos esforços para o restauro da natureza, dada a centralidade da ocupação do território em ambos os debates, a experiência em curso na Dinamarca apresenta um caso que merece atenção.
O caso dinamarquês: modelo, metas e críticas
Na Dinamarca, a crescente evidência da poluição provocada pelo setor agrícola, particularmente mediática devido às notícias sobre a acelerada perda de vida marinha (em fiordes, zonas costeiras e cursos de água) como resultado do escoamento (runoff) de produtos agroquímicos, criou uma opinião pública amplamente favorável à aplicação de medidas para forçar o setor agrícola a transitar para um modelo de produção com menor impacto ambiental. Em dezembro de 2023, o governo criou um “grupo de concertação verde” (Grøn Trepart) para negociar a transição verde para o setor. Participaram no processo sete atores: o governo (representado por seis ministérios[2]); a Landbrug & Fødevarer[3], uma confederação patronal que representa o setor agrícola e a indústria agroalimentar; a Danmarks Naturfredningsforening[4], a maior e mais antiga ONG ambiental da Dinamarca; um sindicato de trabalhadores do sector agroalimentar (Fødevareforbundet NNF[5]); um sindicato industrial (Dansk Metal[6]); a confederação empresarial industrial Dansk Industri[7]; e a associação nacional de municípios (Kommunernes Landsforening[8]). O think tank Concito[9], que trabalha sobre transição verde, participou também, na qualidade de perito independente.
Em 2023 o setor agrícola foi responsável por 12,55% das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) na União Europeia.
Sete meses após a sua formação, as negociações no seio deste grupo resultaram na apresentação de um modelo (em junho de 2024) que foi posteriormente aprovado no parlamento nacional (novembro de 2024). O acordo, conhecido como Acordo Tripartido Verde, prevê[10]:
- Taxar as emissões de GEE do setor agrícola, que vêm predominantemente (90%) da produção pecuária. Em 2030, cada tonelada de Dióxido de Carbono Equivalente (CO2e) emitida deverá ser taxada em 40€, passando esse valor para 100€ em 2035. No entanto, é aplicada uma dedução fixa de 60% à base tributável, o que significa que apenas 40% das emissões são efetivamente tributadas. A receita proveniente da aplicação desta taxa será aproveitada para financiar o desenvolvimento de novas tecnologias que contribuam para a redução de emissões do setor.
- Converter 15% da atual superfície agrícola em zonas de restauro e de produção florestal. Para tal, até 2045, 250 mil hectares serão transformados em florestas. Estabelece-se também a meta de restaurar 140 mil hectares de turfeiras (peatlands), atualmente drenadas e utilizadas para fins agrícolas. Esta meta insere-se no objetivo mais amplo de aumentar a área ocupada por ecossistemas naturais de 15% para 20% do território nacional.
Esta conversão será subsidiada através de um Fundo Territorial Verde (Danmarks Grønne Arealfond), que deverá chegar a 5 mil milhões de euros. - Assegurar a qualidade da água, colocando a Dinamarca em cumprimento com a Diretiva-Quadro da Água da EU. Para o efeito regula-se o uso de azoto na atividade agrícola e, em particular, prioriza-se a reconversão de terrenos agrícolas junto a massas de água nas zonas com maiores índices de poluição causada por nitratos de origem agrícola.
Este é um acordo histórico pela sua inovação nas regras impostas pela sociedade ao setor agrícola. Medidas como a taxação das emissões do setor, pioneira a nível mundial, representam uma rutura com a política agrícola das últimas décadas e partem da constatação de que os regimes voluntários, praticados até agora, se revelaram ineficazes para assegurar a transição do setor.
Adicionalmente, o que originalmente deveria ser um acordo relativo às emissões do setor agrícola, tornou-se num debate mais amplo, sobre a ocupação do território e a necessidade de desenvolver paisagens multifuncionais. Nesse sentido, o Acordo Tripartido Verde abarca também esforços no sentido de aumentar a área ocupada por ecossistemas renaturalizados, assegurar a qualidade dos recursos hídricos e reforçar a biodiversidade.
A taxação das emissões do setor agrícola decidida no Acordo Tripartido Verde dinamarquês, a entrar em vigor em 2030, é pioneira a nível mundial e representa uma rutura com a política agrícola das últimas décadas, baseada em regimes voluntários que se revelaram ineficazes para assegurar a transição do setor.
Apesar da ambição dos objetivos expressos, há críticas importantes ao Acordo Tripartido Verde. Algumas das críticas vão no sentido de o planeamento do território não ser norteado por critérios mais amplos relativamente às funções da paisagem. Incluem-se aqui questões como a adaptação às alterações climáticas, exploração de recursos naturais, serviços de recreação e a instalação de infraestrutura de produção elétrica (principalmente fotovoltaicas).
As metas incluídas no acordo foram também criticadas por vários atores do movimento climático, pela sua falta de ambição. Em relação à taxa sobre as emissões, destaca-se o facto de apenas entrar em vigor em 2030 e a inclusão das polémicas deduções, temendo-se que o valor da taxa seja insuficiente para incentivar o setor a abandonar o modelo de produção animal industrial. Em relação à conversão de superfícies agrícolas, critica-se o facto de manterem o carácter voluntário para cada proprietário. Finalmente, é também criticado o facto de o novo Fundo Territorial Verde ser financiado pela generalidade dos contribuintes, fugindo ao princípio do poluidor-pagador.
Por outro lado, ante a possibilidade de o Acordo Tripartido Verde conduzir a uma diminuição da produção pecuária na Dinamarca, aponta-se para o risco de a produção animal ser transferida para outras latitudes. Esta crítica é acompanhada de um apelo à adoção de medidas articuladas internacionalmente, incidindo no consumo e não na produção, evitando que a pegada ecológica europeia continue a ser transferida para fora da Europa.
A implementação: questões para reflexão
A ambição do Acordo Tripartido Verde da Dinamarca representa um esforço pioneiro de abordar de forma integrada a transição do setor agrícola em linha com os compromissos de diversos acordos internacionais (Acordo de Paris, Quadro Global de Biodiversidade de Kunming-Montreal). Porém, o Acordo é também relevante enquanto objeto de reflexão devido às características do processo que o suporta.
Por um lado, pela abordagem colaborativa. Interessa, nos processos colaborativos, estabelecer quem participa e em que consiste a participação (veja-se a famosa Escada da Participação Cidadã, de Sherry R. Arnstein[11]). Em relação ao primeiro aspeto, estiveram envolvidos diversos atores em representação de várias partes interessadas no setor agrícola e na proteção da natureza. Ainda assim, o Acordo Tripartido Verde foi criticado por contar com um único ator em representação do ambiente (Danmarks Naturfredningsforening), o que terá contribuído para uma correlação desigual entre os interesses em jogo.
Em relação ao segundo aspeto (o teor da participação), o caso dinamarquês é interessante pelo envolvimento dos diversos atores ao longo de toda a negociação, primando pela procura de um acordo. Este tipo de processo é complexo, requerendo capacidades específicas (capacidade colaborativa, capacidade de mediação, partilha de informação, etc.) para o levar a bom porto. Certamente não é secundário o peso do contexto, tendo a Dinamarca (e os países do norte da Europa, em geral) uma cultura de planeamento historicamente orientada para o envolvimento e geração de acordos entre atores, incluindo os não-governamentais. No caso específico do ordenamento do território à escala local, o planeamento tende a não se basear em planos espaciais rígidos, mas em decisões caso a caso, ancoradas em princípios definidos e aceites entre todas as partes.
É legítima a crítica de que os acordos negociados tendem a traduzir-se numa redução dos níveis de ambição. No caso do Acordo Tripartido Verde foi sugerido que o governo deveria ter feito valer a sua força política, legitimada por uma maioria parlamentar favorável, para impor um acordo mais ambicioso. No entanto, é também verdade que, num cenário com elevado potencial de polarização (a título de exemplo, ver o êxito eleitoral do Movimento de Camponeses e Cidadãos (BBB) nos Países Baixos ou os protestos de agricultores por toda a Europa em 2023-2024), foi possível chegar a um acordo com ampla aceitação política e societal (com os representantes do setor agrícola a apoiar um acordo que prevê a redução substancial da superfície agrícola nacional), que se espera que perdure através de vários ciclos eleitorais.
A Dinamarca (e os países do norte da Europa, em geral) possui uma cultura de planeamento historicamente orientada para o envolvimento e geração de acordos entre atores, incluindo os não-governamentais.
Por outro lado, a experiência dinamarquesa é interessante pelo modelo de implementação descentralizado criado para assegurar a territorialização e concretização do Acordo Tripartido Verde. Para o efeito, foram constituídos 23 grupos ou comissões tripartidas locais, correspondentes às bacias hidrográficas existentes. Cada um destes grupos é composto por 1-2 representantes de cada município abrangido pela respetiva bacia hidrográfica, 1-2 representantes das associações locais de agricultores, 1-2 representantes das organizações ambientais locais e 1 representante da autoridade da natureza (correspondente ao ICNF em Portugal).
Cada grupo tripartido local deve, ao longo de 2025, desenvolver e aprovar um Plano de Transição, que determine como as metas do Acordo Tripartido Verde serão alcançadas a nível local. Os planos deverão ser atualizados regularmente, em função da produção de nova evidência, estando previsto no Acordo Tripartido Verde uma avaliação intermédia dos mesmos em 2027.
Os municípios têm a responsabilidade de conformar e organizar os grupos tripartidos locais e assegurar a sua coordenação, bem como garantir a posterior execução dos projetos definidos em cada Plano de Transição. Para o efeito, o governo assinou um acordo, em dezembro de 2024, com a Associação Nacional de Municípios, onde se determinam as responsabilidades dos municípios dinamarqueses neste processo, bem como os mecanismos de apoio técnico e financeiro que o governo se compromete a garantir.
A implementação do Acordo Tripartido Verde inclui ainda a criação de um novo ministério[12], criado especificamente para assegurar a implementação do acordo. Trata-se da primeira vez, na Dinamarca, que um ministério é criado para assegurar a implementação de um acordo político. Cabe-lhe acompanhar e apoiar os grupos locais, assegurando a mediação de eventuais entraves e conflitos (legais, administrativos, etc.).
A implementação do Acordo Tripartido Verde inclui a criação de um novo ministério, criado especificamente para assegurar a implementação do acordo. É a primeira vez, na Dinamarca, que um ministério é criado para assegurar a implementação de um acordo político.
E em Portugal?
Em Portugal arrancou, no final de janeiro de 2025, um grupo de trabalho para a elaboração do Plano Nacional de Restauro da Natureza, criado pelo Despacho n.º 12734/2024, de 25 de outubro[13], que responde a uma obrigação decorrente da Lei de Restauro da Natureza da União Europeia[14]. O despacho em questão determina que o futuro Plano Nacional de Restauro da Natureza “deve integrar respostas articuladas ao nível da adaptação às alterações climáticas, da produção de energias renováveis ou da política agrícola e florestal, para além de considerar as especificidades de desenvolvimento dos territórios abrangidos”. Destaca ainda como condicionantes à eficácia de anteriores instrumentos de política pública o “deficit de compromisso por parte de entidades e agentes do território na respetiva aplicação”, e reconhece que, “para além do envolvimento do Estado Central há que acautelar as especificidades e autonomias das Regiões em causa”.
As diferenças com o Acordo Tripartido Verde dinamarquês dão-se principalmente ao nível do processo de elaboração do Plano. O despacho cria diversas estruturas: Grupo de Trabalho, Comissão de Acompanhamento e Rede de Conhecimento. A diversidade de estruturas dificulta, à partida, a existência de uma comunicação e articulação fluida entre os diversos atores.O Grupo de Trabalho é conformado por diversas entidades da Administração Pública, pela ANMP (Associação Nacional de Municípios Portugueses), representantes de gabinetes ministeriais, um representante da Rede de Conhecimento para o Restauro da Natureza e por um especialista em finanças e/ou economia do ambiente. Os representantes de outras partes interessadas privadas, tanto de natureza empresarial como associativa, são incluídos na Comissão de Acompanhamento. Mesmo assumindo que a dita Comissão consegue funcionar como um espaço ativo e dinâmico, o contraste com o caso dinamarquês é visível. Acresce que, exceto pela inclusão da ANMP no grupo de trabalho e das CCDR na Comissão de Acompanhamento, não estão previstos no Despacho mecanismos para a territorialização do futuro Plano Nacional de Restauro da Natureza.
Não se advoga que se realize em Portugal um processo idêntico ao Acordo Tripartido Verde dinamarquês. Há diferenças importantes de contexto, como as que respeitam aos índices de confiança nas entidades do Estado e à cultura de planeamento. Também a realidade geográfica é diferente, sendo Portugal um país com maior heterogeneidade de paisagens, diferentes modelos de produção agrícola e, portanto, desafios e complexidades diferentes.
Mas, seja qual for o modelo a implementar em Portugal, é fundamental abordar os mesmos problemas que o Acordo Tripartido Verde dinamarquês tomou em conta. Nesse sentido, a experiência nórdica é relevante pelo processo que permitiu reduzir as tensões em torno do debate sobre novos modelos de ocupação do território que permitam cumprir com as diversas metas e funções que a ciência e os acordos internacionais nos dizem ser necessários. A transformação do território implica escolhas, que acarretam custos. E a escala de transformação a que estas metas obrigam dificilmente serão alcançadas de forma integrada e continuada sem o envolvimento ativo das várias partes afetadas (e não apenas os atores ambientalistas), ao longo de todo o processo. Tal envolvimento dificilmente será alcançado sem um processo que deve ser transparente e dinâmico, em que seja evidente para todas as partes interessadas qual o seu potencial contributo e interesse em participar ativamente, e com mecanismos claros sobre como gerir as naturais tensões e conflitos que surgirão. No caso dinamarquês, a continuação do processo negocial nos grupos tripartidos locais, bem como a criação de um ministério novo e o acordo celebrado com a Associação Nacional de Municípios, destacam a importância de assegurar mecanismos para a efectiva implementação de instrumentos de política pública após a sua aprovação.
O debate sobre modelos de produção agrícola, restauro da natureza e ocupação do território, interliga-se com o debate sobre a descentralização de competências do Estado e a regionalização das políticas públicas, onde a participação cidadã deve ocupar um lugar central.
A necessária transformação do território dificilmente se fará sem a sua concretização de maneira descentralizada, adaptada às características dos diferentes territórios. Assim, o debate sobre modelos de produção agrícola, restauro da natureza e ocupação do território, interliga-se com o debate sobre a descentralização de competências do Estado e a regionalização das políticas públicas, domínio onde a participação cidadã deve ocupar um lugar central, sem o que todas as iniciativas estarão votadas ao fracasso.
[1] https://www.eea.europa.eu/en/analysis/maps-and-charts/greenhouse-gases-viewer-data-viewers
[2] O governo fez-se representar pelo Ministério da Economia, Ministério dos Impostos, Ministério do Ambiente, Ministério do Clima e Energia, Ministério da Agricultura e Ministério das Finanças.
[3] https://agricultureandfood.dk/
[4] https://www.dn.dk/home/english-page/
[5] https://nnf.dk/english/
[6] https://www.danskmetal.dk/
[7] https://www.danskindustri.dk/
[8] https://www.kl.dk/
[9] https://concito.dk/en
[10] https://concito.dk/node/3817
[11] Arnstein, S. R. (1969). A Ladder Of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. https://doi.org/10.1080/01944366908977225
[12] https://mgtp.dk/groent-danmark/english-a-greener-denmark
[13] https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/despacho/12734-2024-892664373
[14] Esta lei define a necessidade dos Estados-Membros restaurarem 20% dos seus habitats terrestres e marinhos até 2030 (aumentando para 60% até 2040 e 90% até 2050), e inclui metas específicas para melhorar a biodiversidade nos ecossistemas agrícolas. Ver: https://www.europarl.europa.eu/news/pt/press-room/20240223IPR18078/parlamento-aprova-nova-lei-para-restaurar-pelo-menos-20-dos-habitats-da-ue
