Desafios
A economia portuguesa tem vindo a transformar-se gradualmente ao Longo das últimas décadas, assistindo-se a um aumento assinalável do número de empresas exportadoras e inovadoras, à emergência e desenvolvimento de setores tecnologicamente avançados, a uma maior sofisticação e competitividade de sectores tradicionais e à atração de investimento estrangeiro dirigido a atividades intensivas em conhecimento. Não obstante, o aumento do rendimento médio por habitante em Portugal tem sido modesto e está assente em bases frágeis, o que condiciona a melhoria sustentada das condições de vida.
Entre meados da década de 1990 e a crise financeira internacional de 2008, o crescimento foi dominado pela expansão do setor financeiro, do imobiliário e da construção, cujo peso conjunto no valor acrescentado bruto (VAB) foi de 3,3 pontos percentuais (p.p.), ao mesmo tempo que se assistia a uma contração do peso das indústrias transformadoras (-4,0 p.p.) e do setor primário (-3,1 p.p.). Este padrão de desenvolvimento, baseado em atividades não- exportadoras, contribuiu para um aumento substancial da dívida externa, constituindo um fator de vulnerabilidade decisivo da economia portuguesa no contexto da crise financeira internacional.
Por sua vez, o crescimento do VAB desde então é em larga medida explicado pelo forte crescimento do sector imobiliário (+1,6 p.p.) e do turismo (+4,0 p.p.), com impactos positivos na criação de emprego, no aumento da exportação de serviços e na atração de investimento externo. No entanto, este padrão de desenvolvimento económico revela, também ele, sinais de insustentabilidade.
0 advento da crise pandémica tornou evidente a vulnerabilidade das atividades relacionadas com o turismo à ocorrência de choques adversos. A paralisação do turismo contribuiu de forma decisiva para a expressiva queda no PIB observada em Portugal nesses anos de confinamentos forçados, bem como para o aumento substancial do endividamento público, por via da quebra de receitas fiscais e da mobilização de apoios públicos às empresas do setor.
Ao longo da última década, o crescimento determinado pelo imobiliário e pelo turismo refletiram-se também num forte aumento dos preços da habitação e de diversos serviços, e numa pressão crescente sobre infraestruturas e serviços públicos, penalizando não apenas as populações, mas também a competitividade de outras atividades económicas. Acresce que as condições laborais no setor do turismo são frequentemente marcadas pela prevalência do trabalho ocasional e informal, horários de trabalho variáveis e longos, salários baixos e fraca proteção social.
Para assegurar um crescimento sustentado, a economia portuguesa precisa de se diversificar, aumentando o peso de atividades de maior complexidade tecnológica. A transformação estrutural desejada enfrenta diversos desafios, incluindo a persistência de níveis médios de qualificação modestos entre os trabalhadores e gestores menos jovens, a reduzida escala das empresas nacionais, a escassez de instrumentos de política macroeconômica à escala nacional e as restrições aos auxílios estatais e ao papel das empresas públicas no quadro das regras de concorrência da UE. Este contexto torna ainda mais necessária a adoção de políticas de desenvolvimento produtivo coerentes e persistentes, tirando o melhor partido dos instrumentos de políticas disponíveis.
As opções de governação seguidas até aqui
Desde a viragem do século, as opções assumidas por diferentes governos tendo em vista o desenvolvimento económico do país seguiram, em traços gerais, as orientações da Estratégia de Lisboa, estabelecida pela UE em 2000. Tal estratégia inclui três eixos fundamentais: o investimento em qualificações e inovação, a flexibilização das economias (em particular dos mercados de trabalho e de produtos) e a estabilidade macroeconômica (através da aplicação das regras orçamentais europeias e da supervisão do setor financeiro).
Algumas evoluções positivas na economia nacional estão associadas às orientações referidas. 0 surgimento e desenvolvimento de empresas de diferentes setores que adotam estratégias baseadas em conhecimento e inovação e/ou orientadas para os mercados externos são indissociáveis do investimento público em educação e formação, investigação científica, infraestruturas tecnológicas, colaboração entre atores do sistema nacional de inovação e promoção da internacionalização da economia. No entanto, são poucos os casos em que as políticas públicas foram planeadas e implementadas de forma coordenada, procurando responder de forma abrangente às necessidades de atividades específicas. As políticas referidas têm sido conduzidas por diferentes agências públicas, sob a tutela de diferentes ministérios, com esforços de coordenação limitados e pouco sistemáticos.
Acresce que as políticas em causa têm sido marcadas por uma ausência de prioridades claras, persistentes e consequentes. Nos diferentes domínios de governação relevantes – Ciência, Economia, Finanças, Trabalho, Desenvolvimento Regional, Infraestruturas, Negócios Estrangeiros – têm prevalecido lógicas de apoios muito abrangentes, sujeitos a condições de acesso pouco exigentes (tipicamente relacionadas com a autonomia financeira dos beneficiários), privilegiando a execução dos fundos em detrimento da qualidade dos projetos.
Nos casos em que se exige o alinhamento dos projetos a apoiar com certos princípios orientadores (como é o caso das Estratégias de Especialização Inteligente), o universo das atividades elegíveis tende a abranger grande parte das atividades desenvolvidas no país (sendo as exclusões maioritariamente determinadas por normativos da UE), refletindo uma opção recorrente por distribuir os recursos pela generalidade dos atores presentes no território.
A ausência geral de priorização de entidades e projetos a apoiar é, com frequência, justificada com base no princípio da não-discriminação do Estado face às atividades empresariais e de inovação. Esta opção, porém, padece de dois problemas fundamentais.
Primeiro, a suposta horizontalidade dos apoios raramente se verifica na prática. Por exemplo, apesar de não discriminar à partida os beneficiários, o sistema de incentivos fiscais à investigação e desenvolvimento empresarial (SIFIDE) tem efeitos muito assimétricos no tecido produtivo, uma vez que a propensão à realização das despesas apoiadas é muito superior em alguns setores de atividade do que noutros. Da mesma forma, os apoios financeiros e fiscais concedidos ao abrigo do regime contratual tendem a beneficiar um conjunto restrito de entidades. Estes e outros instrumentos de política originam situações de apoio privilegiado a certas atividades, seguindo lógicas menos transparentes e potencialmente mais questionáveis do que se existisse à partida uma identificação de áreas de apoio prioritário, assente em critérios e objetivos de política bem definidos.
Segundo, e não menos relevante, a ausência de priorização combinada com a escassa articulação de políticas conduz com frequência a respostas parcelares e insuficientes. Por exemplo, as atividades que mais beneficiam de apoios ao investimento e à inovação poderão estar a ser subfinanciadas nos domínios da formação ou da ciência (ou vice-versa), dificultando o desenvolvimento de ecossistemas produtivos coerentes e sofisticados, com massa crítica para se afirmarem à escala internacional, limitando assim a eficácia da intervenção pública.
As tentativas de criar espaços de coordenação de políticas e de cooperação entre entidades públicas e privadas têm sido marcadas não apenas pela escassa articulação entre instrumentos de apoio público, mas também pela descontinuidade das políticas
– bem exemplificada pelas sucessivas versões da política de dusters desde a viragem do século, com recorrentes alterações de enquadramentos normativos, esquemas de apoio e responsabilidades de acompanhamento por parte das agências públicas.
0 desinvestimento nas capacidades das agências públicas, reduzidas muitas vezes ao papel de verificadores da conformidade das candidaturas e dos pedidos de pagamento, limita também a possibilidade de o Estado se constituir como parceiro e agente mobilizador da ação coletiva em diferentes setores.
Ao invés de políticas de investigação e inovação eficazes, vários governos têm dado prioridade à adoção de medidas regulatórias (incluindo no domínio da legislação laborai) e fiscais, tendo em vista reduzir os custos das empresas e facilitar o ajustamento dos processos produtivos às oscilações da procura. Este foco na flexibilização e na redução dos custos tende a acentuar o perfil de especialização da economia portuguesa, baseado em atividades pouco sofisticadas. 0 desenvolvimento económico do país, por contraste, exige a adoção de políticas mais ativas, com maior focalização e direccionalidade, capazes de mobilizar esforços públicos e privados para a necessária transformação da estrutura produtiva nacional.
Propostas de política pública
A política de desenvolvimento produtivo em Portugal deve ter como objetivo central acelerar a transformação do perfil de especialização da economia nacional no sentido de atividades mais promissoras. De uma forma geral, a transformação estrutural desejada pressupõe uma maior aposta em educação e formação, investigação científica e desenvolvimento tecnológico (l&D), inovação empresarial e internacionalização.
Para aumentar a sua eficácia, as políticas públicas nestes vários domínios devem estar devidamente articuladas e focadas. Para tal, é fundamental identificar prioridades e prosseguir estratégias coerentes e abrangentes para o desenvolvimento das atividades prioritárias – como é hoje prática corrente em países tão diversos como o Canadá, a China, os EUA, o Japão, os Países Baixos, o Reino Unido, a República da Coreia ou a Suécia.
A ênfase na l&D e na inovação não deve ser confundida com uma aposta exclusiva em setores de atividade considerados de “alta-tecnologia” ou “intensivos em conhecimento”. Na verdade, o desempenho competitivo das empresas da generalidade dos setores, incluindo os ditos “tradicionais”, também depende crucialmente dos fatores referidos.
De facto, a economia portuguesa apresenta vantagens competitivas em atividades empresariais que cruzam competências de produção acumuladas ao longo de décadas, com capacidades científicas e tecnológicas desenvolvidas em períodos mais recentes. São disso exemplo a aplicação: da biotecnologia e da química avançada ao setor agroalimentar; das tecnologias digitais ao setor da construção; ou das tecnologias dos materiais aos setores dos têxteis, vestuário e calçado.
Nas últimas décadas, Portugal afirmou-se também no desenvolvimento tecnológico associado a atividades mais típicas de economias avançadas, por exemplo: aplicação de tecnologias dos materiais ao setor do equipamento de transporte, das tecnologias de produção ao setor dos moldes, ou da biotecnologia e das tecnologias dos materiais ao setor da saúde.
A política de desenvolvimento produtivo a adotar deve assegurar as condições necessárias ao desenvolvimento dos ecossistemas daquelas e outras atividades prioritárias, promovendo a formação de massa crítica capaz de as afirmar à escala global.
Os critérios a adotar para a identificação das prioridades das políticas públicas neste domínio deverão incluir:
- o valor acrescentado das atividades a priorizar;
- os efeitos de arrastamento sobre outros setores;
- a orientação para os mercados internacionais;
- a dinâmica da procura internacional;
- a existência em Portugal de capacidades produtivas, tecnológicas e científicas relacionadas com as atividades em causa;
- o contributo potencial das atividades para a resposta a desafios societais atuais (e.g., segurança alimentar, envelhecimento demográfico, descarbonização, eficiência no uso de recursos, autonomia estratégica, coesão territorial).
A identificação das áreas prioritárias, de acordo com os critérios referidos, deve partir dos diversos estudos já realizados no contexto das Estratégias de Especialização Inteligente (adotadas no contexto da utilização dos fundos da UE, seguindo os regulamentos comunitários), beneficiando do envolvimento de empresas e entidades não empresariais do sistema científico e tecnológico.
0 governo deverá atribuir a uma agência pública (existente ou a criar) a responsabilidade pela coordenação, monitorização e avaliação dos planos estratégicos e dos planos de ação de cada uma das áreas prioritárias. A agência em causa deverá ser munida de autoridade política e de técnicos e dirigentes com capacidade para cumprir o seu mandato em articulação estreita com os diversas entidades públicas e privadas relevantes, com autonomia e elevada competência.
A agência pública responsável, em articulação com as empresas e entidades referidas, deverá elaborar planos estratégicos de médio prazo (5-10 anos) para cada uma das atividades prioritárias, identificando as necessidades de investimento público em educação, formação, l&D, infraestruturas tecnológicas e outras.
Uma parcela (e.g., 50%) dos orçamentos das medidas de política nestes domínios (e.g., sistemas de incentivos ao investimento empresarial, apoios à investigação científica, bolsas de formação avançada) deve ser reservada às prioridades definidas, bem como as oportunidades para a utilização das compras públicas como instrumento de promoção do desenvolvimento tecnológico e produtivo das áreas prioritárias. 0 restante orçamento continuará a ser distribuído sem discriminar atividades (mantendo a seletividade de projetos), permitindo assim apoiar iniciativas especialmente promissoras em áreas não prioritárias.
As agências públicas nos domínios de governação relevantes – Ciência, Economia, Finanças, Trabalho, Desenvolvimento Regional, Infraestruturas, Negócios Estrangeiros – deverão adotar planos de ação, articulados entre si, tendo em vista o contributo de cada domínio para o desenvolvimento das áreas prioritárias.
A identificação de áreas prioritárias deverá também orientar as agências públicas envolvidas na captação, negociação e gestão de financiamentos da UE destinados ao desenvolvimento de atividades de l&D e inovação. Por exemplo, a participação de Portugal na recente iniciativa STEP (Strategic Technologies for Europe Platform), centrada no desenvolvimento de tecnologias críticas na UE, deverá privilegiar as tecnologias com maior contributo potencial para o desenvolvimento das áreas prioritárias, reforçando as sinergias entre diferentes medidas de política pública.
Da mesma forma, os esforços de atração de investimento direto estrangeiro (IDE) deverão ser conduzidos de acordo com os critérios de priorização definidos anteriormente, procurando alavancar as atividades produtivas e tecnológicas mais promissoras desenvolvidas em Portugal, ao invés de procurarem maximizar apenas o volume de investimento – muitas vezes concedendo benefícios financeiros e fiscais a projetos com poucos efeitos de arrastamento sobre a economia e sobre o sistema nacional de inovação.
Também as empresas públicas, bem como o Banco Português de Fomento, deverão contribuir, no seu âmbito de ação, para o desenvolvimento estratégico das áreas prioritárias, não descurando a viabilidade comercial das empresas e dos investimentos em causa.
