Desafios
O forte aumento dos preços da habitação na compra e, em menor medida, no arrendamento, muito acima do crescimento salarial, tem sido uma tendência generalizada do mundo desenvolvido. No entanto, esta tem uma particular intensidade em Portugal. A partir de 2014, os preços da habitação em Portugal cresceram sistematicamente acima do ritmo dos rendimentos, contrariando uma tendência de declínio observada desde 1995 (OCDE, Housing Statistics). O ano de 2023 marca a pior relação entre salários e preços da habitação desde que existem dados; no ano seguinte é observada uma ligeira melhoria da acessibilidade habitacional por via do crescimento dos rendimentos. Mas os primeiros meses de 2025 apontam para uma aceleração dos preços da habitação e nova degradação deste cenário. Este aumento dos preços da habitação, geralmente apelidado de crise da habitação, têm uma especial intensidade nas áreas metropolitanas e no Algarve, onde os preços mais do que duplicaram desde 2013.
Quando comparado com outros países desenvolvidos, Portugal destaca-se negativamente de duas formas. Em primeiro lugar, entre 2013 e 2024, Portugal apresentou o aumento de preços mais desligado do crescimento dos rendimentos (OCDE, Price to income ratio). Esta tendência significa uma mais intensa degradação do acesso habitacional do que o conjunto de países da OCDE, muito acima do que é observado noutros países do sul da Europa.
Em segundo lugar, nos últimos anos, o mercado imobiliário português mostra uma dinâmica da procura diferente da observada na maioria dos países desenvolvidos. 0 aumento das taxas de juro no período 2022-2023 não teve impactos significativos no abrandamento dos preços imobiliários em Portugal, uma das poucas exceções dentro do universo da OCDE. Isto aconteceu apesar de Portugal ser um país particularmente dependente do crédito com taxa de juro variável, logo mais vulnerável às variáveis monetárias. Mesmo sem existirem dados compilados sobre quantos salários são necessários para comprar uma casa em cada país/região (housing affordability ratio), as análises existentes sugerem que Lisboa está certamente no topo das capitais europeias neste aspeto.
O aumento de preços da habitação é um problema do modelo de desenvolvimento económico e de viabilidade do Estado Social. É um erro olhar para a crise da habitação apenas como um problema distributivo entre proprietários e não proprietários, ou uma questão de justiça intergeracional. A crise habitacional em Portugal deve ser interpretada como um risco para o modelo de desenvolvimento social e económico do país; é um problema que afeta a grande maioria da sociedade.
Do ponto de vista da sustentabilidade do Estado Social, o difícil acesso à habitação coloca em causa o normal funcionamento dos serviços públicos ao dificultar a mobilidade de trabalhadores. E aprofunda as dificuldades no acesso às oportunidades (de estudo e profissionais) daqueles que não são naturais das regiões mais caras (e mais dinâmicas) da economia nacional.
Em termos económicos, o elevado custo da habitação aumenta os custos de contexto e dificulta a atração e a retenção de talento no país, limitando a modernização da estrutura produtiva nacional. Com as áreas metropolitanas a apresentarem custos habitacionais com níveis comparáveis a cidades europeias com economias mais pujantes, a competição por mão-de-obra qualificada torna-se cada vez mais difícil. Assim, é promovida a fuga de cérebros do país, colocando em causa o investimento coletivo feito na educação nas últimas décadas. Simultaneamente, não se pode desvalorizar os custos de contexto associados ao imobiliário, que afetam especialmente empresas emergentes ou com intenção de fixarem operações em Portugal. Estes fenómenos contribuem para a estagnação da produtividade da Área Metropolitana de Lisboa, tornando-a menos competitiva face a outras zonas da Europa.
Embora o discurso público se tenha focado na carga fiscal, os custos habitacionais parecem ser o fator mais distintivo do país (em especial as áreas metropolitanas), mostrando Portugal na cauda da Europa. Numa pequena economia aberta dentro da Zona Euro, sem grandes instrumentos de política económica, a política de habitação (e do imobiliário em geral) deve ser vista, entre outras coisas, como uma ferramenta para atingir a competitividade. Por outras palavras, o alívio dos custos associados ao imobiliário pode ser visto como uma forma progressista e socialmente justa de reduzir custos de contexto.
As opções de governação seguidas até aqui
A traços largos, a política para a habitação das últimas décadas pode ser separada em dois períodos distintos: uma primeira política até a crise financeira do início deste século; e uma posterior, maioritariamente resultante das mudanças de políticas públicas implementadas durante a intervenção da Troika.
No primeiro período, Portugal expandiu fortemente o seu parque habitacional, maioritariamente através da compra de casa própria com recurso ao endividamento privado, suburbanização e expansão reduzida do parque habitacional público. A forte expansão da construção respondeu a três movimentos distintos, mas complementares: o aumento populacional; o contínuo processo de urbanização e litoralização da sociedade portuguesa; e a aquisição de habitação para uso sazonal.
Se avaliarmos as políticas para habitação pela sua dotação orçamental, inferimos que o regime de Crédito Bonificado (1986) foi claramente a política pública para a habitação de maior dimensão. 0 Estado gastou 9,6 mil milhões de euros entre 1987 e 2011 em habitação, dos quais três quartos se referem a bonificações de juros do crédito à construção ou à aquisição de habitação.
0 Programa Especial de Realojamento (PER) foi o maior programa de habitação pública realizado, representando cerca de 34 mil habitações (apenas uma em cada duzentas casas existentes em 2021). Contudo, o PER não foi uma estratégia de estruturação do mercado de habitação através da provisão pública, mas uma política pontual de correção de problemas sociais de alojamento precário e em condições indignas nas cidades (visando erradicar as “barracas”).
Este ciclo de expansão da habitação, ancorada na construção e habitação privada com recurso ao crédito, teve consequências negativas para o desenvolvimento do país no médio prazo. Por um lado, promoveu o endividamento privado, deixando o país vulnerável a flutuações das taxas de juro, como se viu com a grande crise financeira e com a crise de dívidas soberanas. Por outro lado, a ausência de oferta pública significativa não permitiu que Portugal beneficiasse das principais vantagens do Estado face a privados: menores custos de financiamento (taxas de juro); poupanças na construção em dimensão (ganhos de escala e capacidade de negociar preços); e a capacidade de planear e ordenar o território de forma mais eficiente (e.g: coordenar a habitação com infraestruturas como os transportes públicos, escolas e postos de saúde).
O longo ciclo de construção do final do século XX e início do século XXI suburbanizou o país de uma forma ineficiente e não sustentável, reforçando um modelo da sociedade dependente do automóvel e de combustíveis fósseis, e vulnerável a choques financeiros.
A crise das dívidas soberanas foi um ponto de inflexão. Com um cenário de alto desemprego e decrescimento populacional por via da emigração, gerou-se uma depressão da procura e a venda de imobiliário tornou-se numa forma recorrente de aliviar os níveis de dívida contraídos nos anos anteriores. 0 problema ganhou um potencial desequilibrador com os efeitos que teve no setor bancário – com o incumprimento de créditos, os bancos acabaram proprietários de um vasto portefólio de colateral imobiliário. A deflação destes imóveis foi respondida por uma série de instrumentos de política pública.
O segundo ciclo, após a crise financeira, foi caracterizado pela internacionalização do mercado imobiliário. Com o objetivo de aquecer a procura por imobiliário num mercado altamente deprimido, criou-se o programa de Vistos Gold (2012), que se juntou ao regime fiscal para os “Residentes Não Habituais” já existente (2009), de forma a canalizar capitais estrangeiros para o sector imobiliário. Para permitir a rentabilização do parque habitacional consolidado e casas vagas nos centros urbanos promoveu-se o Alojamento Local através de flexibilizações regulatórias e incentivos fiscais (2014). Ao mesmo tempo, introduziram-se alterações legislativas que valorizaram os imóveis já existentes. No que representou uma maior consolidação do espaço urbano, foi implementada uma redução dos solos disponíveis para construção (2014), combinada com benefícios fiscais para a reabilitação urbana. 0 peso do parque público de habitação manteve-se num dos valores mais baixos da OCDE e municípios como o de Lisboa lançaram programas de alienação do seu imobiliário. 0 arrendamento foi liberalizado com a “Lei Cristas” (2012), contribuindo para que este mercado se tenha tornado mais rápido a capturar as dinâmicas descritas acima em favor dos proprietários. Este conjunto de medidas foi posteriormente consolidado e amplificado com programas como o Visto para Nômadas Digitais (2022). No setor da construção, criaram-se mecanismos de simplificação burocrática (2014) que reduziram drasticamente o número de dias necessários para lidar com licenciamento.
Estes pacotes promoveram i) a abertura do mercado imobiliário português a compradores estrangeiros, que mesmo sendo uma minoria, mostrou-se relevante na pressão sobre os preços de aquisição; ii) deslocação da oferta de casas de fins residenciais para outros tipos (Alojamento Local); iii) uma apreciação do valor dos solos já construídos, em parte conseguida por redução do leque de possibilidades daqueles em que é possível construir;
iv) um quadro regulatório que tornou o ajustamento de preços em sentido ascendente mais rápido, em especial nas rendas.
Como resultado, os preços da habitação em Portugal têm subido sistematicamente acima da média europeia desde 2015, uma evidência do falhanço destas políticas no objetivo de promover a acessibilidade habitacional.
Pacotes Legislativos Recentes
O “Mais Habitação” (fevereiro de 2023) e o “Construir Portugal” (maio de 2024) – apesar das suas diferenças, têm pontos em comum com as estratégias anteriores e dificilmente darão um contributo significativo para alterar a atual situação. O apoio público à compra de habitação surge em ambos os programas – no “Mais Habitação” através do aumento da bonificação dos juros, e no “Construir Portugal” com a garantia púbLica ao crédito e a isenção de impostos na aquisição para os mais jovens. A simplificação burocrática como combate ao aumento de preços também é um traço comum, com a introdução do Simplex Urbanístico (Mais Habitação), revisto pelo atual governo. Um programa de habitação pública, maioritariamente alavancada pelo PRR, é uma novidade desde o PER, mas continua numa escala reduzida, especialmente se tivermos como objetivo a convergência com os países desenvolvidos.
Nestes “pacotes” existem algumas novidades. No “Mais Habitação”, o governo de António Costa apresentou algumas restrições, mesmo que limitadas, à procura externa, como o fim dos Vistos Gold e a eliminação progressiva do estatuto fiscal de “residente não habitual”. No Alojamento Local, promoveu-se a transferências de casas para o alojamento tradicional. Apesar dos elevados níveis de informalidade no arrendamento, a maioria das medidas para trazer maior número de casas para o mercado de arrendamento são benefícios fiscais – ou seja, limitadas e sem grande foco no combate direto à informalidade.
O atual governo, além de reverter algumas das medidas do Mais Habitação que limitam a procura externa, aposta na expansão da oferta através da maior disponibilidade de solos (lei dos solos). No entanto, de acordo com um estudo do Banco Mundial (2018), a construção de novas habitações em Portugal responde positivamente ao aumento de preços de mercado. Acresce que esta estratégia segue a lógica de endividamento privado e de suburbanização desorganizada das décadas anteriores, ignorando que a disponibilidade de solos rústicos nos territórios em maior pressão é limitada (e.g: Lisboa e Porto).
Sem querer inferir uma causalidade direta, destacamos a diferença na evolução do aumento de preços entre o anúncio do “Mais Habitação” e o “Construir Portugal”. Após a implementação do Mais Habitação, houve uma convergência no ritmo de aumento de preços (continuando altos e a aumentar) de Portugal face à Zona Euro. Nos últimos dois trimestres de 2024, os preços da habitação em Portugal voltaram a crescer muito acima da Zona Euro.
Propostas de política pública
Dada a intensidade e urgência da crise habitacional consideramos que é fundamental criar um pacote alargado de medidas. Simultaneamente, é necessário ter em conta o horizonte de mudança das várias medidas. Por exemplo, enquanto a expansão do Parque Público é desejável, dado o tempo e a escala necessária, é expectável que só tenha efeitos no mercado a médio e, sobretudo, longo prazo.
Reformas estruturais de política. A crise de habitação deve ser respondida, obedecendo a objetivos bem definidos:
- Conter as procuras externas, em particular de indivíduos não residentes e para fins não residenciais;
- Aumentar a oferta habitacional de forma rápida, mobilizando os alojamentos já existentes, nomeadamente pela transferência de alojamentos existentes para outros fins (nomeadamente de alojamentos locais para arrendamento tradicional) e de uma política ativa de mobilização de alojamentos vagos;
- Criar um Serviço Nacional de Habitação e, através dele, expandir sustentadamente a oferta de habitação pública, com critérios de seletividade na localização, aproveitando ganhos de escala e coordenação com políticas de transportes;
- Priorizar a expansão de oferta privada em zonas estrategicamente definidas, em detrimento do prolongamento da suburbanização desorganizada subjacente à recente alteração da lei dos solos;
- Regular o mercado de arrendamento de forma a combater eficazmente a informalidade.
Os objetivos enunciados, para além dos seus efeitos específicos, provocam efeitos de interação pelo seu avanço em comum. Por exemplo, reduzir as pressões na procura, deflacionando o preço dos solos e outros componentes, aumenta a capacidade de expandir a oferta pública.
Medidas de gestão da procura
Fim de incentivos fiscais que induzam procuras externas (compra e arrendamento) de imóveis. A atração de compradores com capacidade financeira acima dos residentes pressiona os preços do mercado para cima. Os incentivos a extinguir incluem medidas diretas, como o regresso dos Vistos Gold, mesmo sem a modalidade de investimento imobiliário; e indiretas, como os regimes de residentes não habituais na sua nova formulação (IFICI+); e vistos para os nômadas digitais.
- Eliminar a subsidiação da procura, como os incentivos fiscais diretos para os “jovens”, como as isenções do IMT e imposto de selo e a garantia pública de habitação. Lançar apoios à procura sem alterar a atual dinâmica do mercado agrava a escalada de preços e penaliza todos aqueles que, não sendo jovens, também necessitam de habitação acessível.
- Rever a tributação dos fundos imobiliários, de forma a taxar os lucros e a tornar este tipo de investimento menos atrativo por parte destes agentes de mercado.
- Restringir a venda de imóveis a não-residentes de fora da UE, inspirado nas medidas implementadas na Nova Zelândia, no Canadá e, recentemente, anunciado em Espanha. Da mesma forma que os Vistos Gold tiveram um impacto direto na subida dos preços em alguns segmentos de mercado, é expectável que as restrições na compra tenham efeitos semelhantes no sentido inverso.
- Criar uma sobretaxa de IMT para habitações com valores muito acima do expectável para o mercado nacional. Seguindo a lógica do adicional ao IMI, e inspirado na Non-Resident Speculation Tax de 15% no Estado do Ontário (Canadá), este imposto deverá ser assente no valor de transação do imóvel. Pretende-se desincentivar a construção de imóveis de valores muito acima das possibilidades da generalidade dos residentes nacionais e funcionar como um teto de preços que não seja totalmente vinculativo (soft-ceiling).
Aumentar a oferta de habitação através de imóveis existentes
- Reformular o sistema de licenças de Alojamento Local, a nível nacional, com quotas a nível municipal.
As licenças para exercer atividades de Alojamento Local passariam a ter uma validade de cinco a dez anos. Além de limitar o número de alojamentos locais, este sistema de licenças promove a sua rotatividade por vários usuários, em vez de promover um monopólio permanente aos seus detentores. 0 número de licenças deve ser reduzido ao longo do tempo nas zonas de maior pressão urbana, em coordenação com o ajuste da capacidade hoteleira. A prioridade nas licenças deve ser dada a imóveis devolutos que foram reabilitados, estando depois da expiração da licença sujeito às mesmas dinâmicas dos restantes imóveis. - Terminar com o “regime simplificado” do Alojamento Local e passar a aplicar uma taxa de 28% dos rendimentos prediais com fim não habitacional. Isto reduz a atratividade fiscal de que o Alojamento Local beneficia face ao arrendamento tradicional.
- Penalizar fiscalmente as habitações que não são usadas para fins residenciais nas áreas de maior carência habitacional e que não são residências secundárias.
Desenhar a taxa adicional ao IMI para alojamentos fiscalmente vagos (vagos ou arrendamento informal) nas áreas de crise habitacional, para que aumente progressivamente a cada ano. Esta deve ser operacionalizada pelo Estado Central, tal como é o caso do Adicional do IMI. Esta medida cumpriria o duplo objetivo de mobilizar imóveis vagos e penalizar o arrendamento informal. - Centralização da aplicação do excedente do IMI dos devolutos.
O Estado deve criar medidas que incentivem a implementação do IMI adicional por todos os municípios, podendo ser obrigatória naqueles em que a pressão imobiliária é mais grave. Contudo, deve ser tido em consideração que os devolutos (isto é, com “necessidades profundas de reparação”) são uma parte minoritária do parque habitacional (3%) e uma pequena parte dos edifícios vagos (15% dos vagos que não estão para venda), logo não se deve esperar uma expansão massiva da habitação por esta via.
Aumentar oferta pública e orientar os segmentos de construção privada
- Criar uma dotação permanente no Orçamento de Estado para a expansão do parque habitacional público.
Estes programas devem optar por ganhos de escala e concentração em nós nevrálgicos das cidades (e.g.: corredores de transportes públicos e centros das cidades) em detrimento de programas avulsos de renovação de devolutos em bairros dispersos (aumentando os custos operacionais). - Identificar zonas prioritárias de desenvolvimento.
O modelo francês de zones d’aménagement concerte (ZAC) deve servir como referência, tanto para a expansão da habitação pública como da privada. Áreas como os terrenos do atual Aeroporto de Lisboa, zonas em torno de estações ferroviárias existentes (e.g.: linha Lisboa-Setúbal) e zonas onde se prevê construir novas infraestruturas (e.g.: alta velocidade e expansão de transportes suburbanos).
Ao contrário do espírito da recente lei dos solos, que promove a desarticulação urbana, deve-se aumentar a disponibilidade de zonas a serem construídas tendo em vista a intensificação do uso dos solos. Por exemplo: aumentar a densidade em zonas urbanas da construção em altura (em vez da reabilitação tradicional); e reconversão de zonas urbanas, como parques de estacionamento. - Recalibrar o público-alvo dos programas de habitação pública, incluindo grupos de rendimentos intermédios, de forma a criar fontes de receita duradouras para serem reinvestidas dentro do sistema. Estes programas devem ter em conta fluxos de deslocação de população para o cumprimento de serviços públicos (como profissionais do ensino ou das forças de segurança).
- Proibir a alienação de habitação pública através da venda aos inquilinos, evitando a redução de habitação pública.
Formalização do mercado de arrendamento: curto a longo prazo
- Criar um programa dentro da Autoridade Tributária de identificação de casas habitadas sem qualquer residente fiscal ou contrato de arrendamento. A recente auditoria da Inspeção Geral das Finanças, baseada (entre outras coisas) em consumos domésticos (água, eletricidade, etc.) mostra que existem formas de identificar este tipo de situações. Ao cruzar este tipo de informação com dados fiscais, é possível fiscalizar – e eventualmente cobrar impostos e multas – a edifícios habitados, mas sem registo. A formalização do mercado é uma condição necessária para qualquer regulação eficaz do mercado de arrendamento. 0 elevado número de inquilinos sem contrato mostra que o fenómeno é grande demais para ser ignorado.
