I. Regular os fluxos: vistos e mercado de trabalho
Nos últimos anos, a imigração cresceu em Portugal como cresceu em todo o mundo desenvolvido. E cresceu, no caso português, suportada por uma economia em expansão, em que continuam a ter destaque setores intensivos em trabalho, como o turismo. Ao mesmo tempo, políticas de contenção orçamental na administração pública congelaram o necessário crescimento de agências públicas – como o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), primeiro, e a Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA), depois – que assim ficaram sem meios para responder ao crescimento da procura dos seus serviços. Agências que tinham já o trabalho burocraticamente aumentado pela primazia das manifestações de interesse sobre os vistos, pois as primeiras requerem um processamento mais moroso. 0 resultado foi o estrangulamento da regularização e o crescimento descontrolado das pendências na emissão da documentação dos imigrantes.
A manifestação de interesse foi um mecanismo subsidiário criado com grande consenso no Parlamento para regularizar a situação de quem se tivesse fixado em Portugal sem visto. Porém, sem um sistema de vistos que funcionasse, transformou-se de subsidiário em principal, com todos os efeitos perversos daí decorrentes. Portugal necessitará sempre de um mecanismo de regularização de percursos de imigração irregular. Mas para lidar com a exceção, não para ser a regra. Para a regulação corrente da imigração, Portugal precisa de ter um sistema de emissão de vistos que funcione, respondendo em tempo útil à procura individual, na origem. Precisa, também, de maior fiscalização do mercado de trabalho, no destino.
A emissão de pouco mais de dois ou três mil vistos de trabalho por ano, na última década, mostra que este mecanismo não funcionou. Com, em média, mais de sessenta mil saídas anuais de portugueses para a emigração, nas primeiras décadas deste século, Portugal precisa da entrada de dezenas de milhares de imigrantes todos os anos (não discutimos aqui as necessidades decorrentes da quebra da natalidade). Essas necessidades do mercado de trabalho são respondidas pela entrada de imigrantes. Mas, sem vistos, que não são passados, os imigrantes fixam-se irregularmente, tirando partido da fraca fiscalização do mercado de trabalho. Sublinhe-se, em Portugal, são raras as entradas irregulares em território nacional. São antes as condições de fixação, e não de entrada, que viabilizam percursos de imigração irregular. E é a ausência de uma política efetiva de vistos que induz tais percursos.
É certamente difícil e demorado reformar, ampliar e capacitar a rede consular para passarmos a ter um sistema de vistos que funcione. Mas há alternativas testadas com sucesso noutros países. A rede consular existente tem capacidade para, com pequenos ajustamentos, receber os pedidos de visto e emitir os que forem aprovados. Não tem é capacidade para avaliar e decidir sobre os pedidos em tempo útil. A solução é passar essa avaliação e decisão para a AIMA, depois de ser adequadamente reforçada para poder desempenhar as novas funções. Esse reforço seria incomparavelmente mais barato e de mais rápida concretização do que a reforma profunda da rede consular, sempre falada, mas sempre adiada. A regulação nacional da imigração deve ter por objeto a mobilidade individual, ou seja, a mobilidade procurada e percorrida por indivíduos. É legítimo o recrutamento de imigrantes a partir do destino, como, por exemplo, é feito em Portugal por agências e organismos dos serviços nacionais de saúde de vários países europeus. Porém, o recrutamento não deve substituir o essencial, isto é, a resposta aos pedidos individuais de migração para Portugal. Aproximarmo-nos do modelo dos países do Golfo, seja o Qatar ou os Emiratos Árabes Unidos, como acontece no programa de “via verde” para a imigração instituído pelo Governo da AD, põe em causa o princípio da mobilidade como direito individual e desumaniza o imigrante. Nesse processo, as empresas – e não os indivíduos – passam a ser os interlocutores-chave do Estado, enquanto os segundos são reduzidos à condição de recursos em processos de trabalho. 0 Estado não pode ser convertido numa agência de trabalho temporário.
II. Integrar
Integrar significa fazer parte de, fazer o todo a partir das partes. Na imigração, significa a identificação do imigrante com a sociedade de destino enquanto sociedade de pertença e a definição dos imigrantes, pelos locais, como parte integrante dessa mesma sociedade. Num mundo de estados-nação, quando alguém migra entre estados transforma-se em estrangeiro. É esta transformação que distingue as migrações internacionais das migrações internas. Não é a cultura. Pode haver mais contrastes socioculturais numa migração campo-cidade, no interior de um mesmo país, do que na migração internacional entre duas grandes cidades. Num conhecido estudo sobre a imigração turca na Alemanha concluiu-se ser maior a proximidade cultural entre um engenheiro turco de Istambul imigrado em Berlim e um seu colega alemão do que entre o engenheiro de Istambul e um outro imigrante turco, camponês, vindo do interior da Anatólia.
Os efeitos da irregularidade não se restringem apenas ao domínio da regulação dos fluxos migratórios, são também condição fundamental dos processos de integração dos imigrantes. Estrangeiro é, por definição, um estatuto de cidadania reduzida, numa amplitude variável de país para país. Em Portugal, a redução é, em termos comparados, pouco ampla. A Constituição consagra o princípio da igualdade de direitos entre nacionais e estrangeiros residentes, exceto nos casos especificamente previstos no texto constitucional: o acesso a direitos políticos e a cargos dirigentes quer na administração quer em funções de soberania. Na prática, os problemas começam logo com o campo de aplicação do princípio da igualdade. 0 que são estrangeiros residentes? Os efetivamente residentes ou os residentes em situação regular? A situação de irregularidade implica uma redução maior do estatuto de cidadania? E a irregularidade dos pais pode ser herdada e afetar o acesso à cidadania dos menores (por exemplo, à escola)? Diferentes governos têm respondido a estas perguntas de modo diferente, uns fazendo uma leitura mais humanista do campo de aplicabilidade do princípio constitucional da igualdade, outros uma leitura mais restritiva, como se viu com a proposta do Governo da AD de restringir o acesso à saúde pelos imigrantes em situação irregular.
A orientação fundamental de uma política de integração dos imigrantes deve ser o aprofundamento do princípio constitucional da igualdade. Primeiro, partindo de critérios humanistas, qualificando o estatuto de cidadania dos imigrantes enquanto estrangeiros. Segundo, incentivando a naturalização dos que se fixam duradouramente no país, transformando imigrantes estrangeiros em novos nacionais. Devemos aprender com a história dos grandes países de imigração, que fizeram das políticas de nacionalidade alavancas de promoção da integração em vez de prémios para a integração. Naturalizando e concedendo a nacionalidade originária aos filhos dos imigrantes estrangeiros nascidos no destino, transformaram-se em nações de imigração, muito mais do que, simplesmente, em países de imigração. Neste domínio, Portugal tem caminhado, desde 2007, no bom sentido.
Em Portugal, como em grande parte do mundo mais desenvolvido, as sociedades modernas são sociedades de indivíduos. Não porque as pessoas sejam mais isoladas ou egoístas, mas porque o modo como pertencem socialmente é diferente do modo como se pertence numa ordem social comunitária. Na sociedade dos indivíduos, as pessoas têm múltiplas pertenças que combinam de modo livre. Numa ordem social comunitária, as pertenças não são livremente combinadas, sobrepõem-se compulsivamente. Um indivíduo é alguém que tem mais autonomia e pode ser diferente de outros porque interseta em vez de sobrepor as suas pertenças. Romeu pode casar com Julieta, um sportinguista pode ser católico e outro protestante, ou ateu, uns poderão ser de esquerda independentemente das suas preferências clubistas ou pertenças religiosas, outros de direita. A liberdade de combinar as pertenças reforça a autonomia e favorece a afirmação da diferença. Cria indivíduos.
Políticas de integração na imigração devem ser políticas de promoção das condições para o acesso dos imigrantes à condição de indivíduos, não a sua constituição em comunidades isoladas numa sociedade de indivíduos. Políticas de igualdade, de afirmação e defesa da liberdade individual, de facilitação da comunicação que permite a escolha das pertenças coletivas. Políticas de afirmação do primado dos direitos humanos universais, por um lado, e políticas de facilitação da constituição de indivíduos de facto para além de indivíduos de direito, por outro. Não podemos tolerar processos de discriminação nem precisamos de promover políticas contra os indivíduos como são os programas do multiculturalismo – programas que Amartya Sen classificou, certeiramente, como monoculturalismo plural. Os quais, como a discriminação, acantonam cada um na sua comunidade, por exclusão ou fechamento.
Há políticas de integração que recolhem um consenso amplo. Como a promoção da língua portuguesa, que, para além da sua utilidade comunicacional óbvia, tem a vantagem de suportar identidades que não são mutuamente excludentes. Um indivíduo pode ter mais do que uma Língua, pode acumuLar línguas bem como referências e pertenças culturais por elas suportadas. Mas não pode ter duas religiões ou duas pertenças étnicas. O acesso á língua do país de destino não obriga à renúncia da língua de origem, promove a combinação e não a competição cultural. Numa palavra, integra, e integra numa sociedade de indivíduos.
Integração com individualização é mais difícil quando origem e residência se sobrepõem com a constituição de espaços residenciais segregados. Foi exemplar o programa de erradicação de barracas dos anos 90, enquanto programa de redução da pobreza que envolveu tanto nativos como imigrantes. Mas foi desastrosa grande parte da sua concretização, porque substituiu bairros de barracas por bairros sociais, sem dúvida mais dignos, mas igualmente segregados. A redução da pobreza não se fez a par da redução da segregação. Hoje, quando se sente a necessidade de responder à crise da habitação que se vive, é importante não repetir erros do passado. Não precisamos apenas de habitação social, mas importa não confundir habitação social com bairro social.
Há imigrantes cuja integração passa no essencial pela defesa do seu estatuto de indivíduos, contra discriminações externas e internas. E há imigrantes cuja integração requer o acesso às políticas sociais gerais que apoiam quem delas precisa. Grande parte dos imigrantes não precisa de habitação social. Na imigração, como no mundo em geral, há desigualdades, há ricos e pobres. Os ricos não precisam de políticas ativas de integração. Exagerando um pouco, mas só um pouco, os ricos podem comprar boa parte das condições da sua integração. Por isso é um erro unificar o que é diferente, desigual, e definir como objeto das políticas de integração as comunidades de origem em vez de indivíduos imigrados. Em rigor, boa parte do debate sobre os chamados problemas da integração são debates sobre o acesso às políticas sociais dos imigrantes pobres. A pobreza dá sempre bons bodes expiatórios, hoje imigrantes estrangeiros, ontem, nos tempos da revolução industrial, camponeses nativos que afluíam às cidades: comparem os discursos nas duas épocas e preparem-se para a surpresa.
III. Dessegregar as políticas de imigração
Acolher e integrar os imigrantes como indivíduos numa sociedade de indivíduos é mais fácil e eficaz se começarmos por não segregar as políticas de imigração. Para tal precisamos de uma agência civil, não policial, para tratar do acesso e da documentação dos imigrantes: a AIMA, a que nunca se devia ter associado outras funções, como se fez com a inclusão nesta do Alto Comissariado para as Migrações (ACM). Mas não precisamos de mais instituições para imigrantes. Precisamos, sim, de incluir as questões da imigração em todos os setores da governação e da administração. Não precisamos de ministérios ou secretarias de estado para a imigração. Mas precisamos de um Alto-Comissário para a imigração, com o estatuto de membro do Governo, com a autoridade e a reputação necessárias para colocar e promover a agenda da imigração em todos os setores da governação, resolvendo os problemas que afetam os imigrantes. Em particular os imigrantes pobres ou colocados em situações de desigualdade estatutária, subordinação ilegítima ou discriminação.
