Ninguém gosta de pagar impostos, mas são o preço que pagamos para viver numa sociedade decente. Países mais desenvolvidos tendem a ter uma “carga fiscal” maior, porque serviços públicos de qualidade (saúde, educação, habitação, transportes e proteção social) representam mais da economia à medida que ela cresce e as necessidades da população se alteram. Sendo um dos países mais envelhecidos do mundo, com crescentes despesas em cuidados de saúde e pensões e uma dívida pública elevada, é fundamental sermos cautelosos nas reduções cegas e populistas dos impostos. Ao baixar certos impostos enfrentamos um dilema: ou abdicamos de despesa e serviços públicos; ou aumentamos outros impostos.
A carga fiscal em Portugal não é alta. A receita total de impostos e contribuições para a Segurança Social é e sempre foi inferior às médias europeias. Portugal só tem uma “carga fiscal” elevada nos impostos indiretos e sobre o consumo, que penalizam mais as pessoas com menos recursos. A receita fiscal em impostos diretos (como o IRC e o IRS) esteve sempre abaixo da média da OCDE (que inclui países com Estados Sociais mais fracos que os europeus). A questão central não é o nível da “carga fiscal”, mas sim como repartir este esforço de financiamento da despesa pública que desejamos.
Um sistema de impostos cada vez mais desequilibrado e regressivo. Nas últimas décadas temos vindo a reduzir impostos diretos (principalmente sobre o capital), compensando com impostos indiretos sobre o consumo. Apesar de a corrida para o fundo na tributação do capital e do aumento dos impostos sobre o trabalho ser uma tendência mundial, os desequilíbrios são particularmente acentuados em Portugal. Isto é surpreendente, visto que somos dos países europeus onde o peso dos rendimentos do trabalho no PIB mais caiu nos primeiros 15 anos do milénio. Embora o IRS tenha diminuído em comparação com 2014, o decréscimo dos impostos diretos deve-se mais à redução do IRC e tem sido acompanhada de aumentos superiores em impostos indiretos, como o IVA, e pela criação de vários outros deste tipo. Assim, Portugal tem hoje um profundo desequilíbrio: 41% da receita advém de impostos indiretos (que não têm em conta a capacidade de pagar), muito acima dos 33% registados na União Europeia.
A economia é cada vez menos composta por rendimentos do trabalho, mas a sua tributação tem aumentado. Segundo a Comissão Europeia, entre 2011 e 2019, a percentagem da receita que advém de impostos sobre o trabalho aumentou de 41% para 43%, apesar de o peso dos rendimentos do trabalho no PIB ter caído de 56% para cerca de 53% (preços de mercado, AMECO). Já a proporção de impostos sobre o capital diminuiu de 22% da receita para 21%, apesar de o PIB ser cada vez mais composto por rendimentos de capital.
Crescente desigualdade de riqueza, escassas ferramentas para a atenuar. De acordo com os dados disponíveis da OCDE, Portugal era o segundo país com a maior proporção da riqueza detida pelos 1% do topo, que aumentou de 19,6% para 23,2% nos últimos anos. A World Inequality Database também evidencia um agravamento num período mais longo. Em 1995, 23% da riqueza do país estava concentrada nos 1% mais ricos, enquanto hoje 1 em cada 4 euros de património pertence a essa elite. No entanto, o único imposto sobre a riqueza que existe em Portugal é o Adicional ao IMI (que apenas incide sobre os imóveis).
Sistema de impostos ineficaz no topo da distribuição. De acordo com o EU Tax Observatory, os mais ricos praticamente não pagam IRS, porque a maioria do seu rendimento não é ganho pelo trabalho, mas arrecadado pelos seus ativos, nomeadamente de empresas. Basta não distribuir dividendos nem realizar mais-valias, ou ao fazê-lo através da sua holding de património pessoal, e a elite não paga IRS. Utilizando tal estrutura legal ou outra semelhante, os dividendos estão isentos de IRS e até de IRC nalguns casos, apesar de constituírem rendimentos económicos pessoais.
Apesar de estes rendimentos não serem tributáveis por estarem “presos” dentro da holding ou da empresa, os seus proprietários podem utilizá-los para poupar, diversificar a sua riqueza ou mesmo para consumir. Por exemplo, ao pedirem um empréstimo onde oferecem esses ativos como colateral, adquirem dinheiro para consumir sem pagarem qualquer imposto. Esta estratégia do Buy, Borrow, Die só é possível para a elite e é muito utilizada porque os juros que pagam são muito inferiores aos impostos que deviam pagar. Mesmo aqueles que declaram os seus rendimentos de capital no IRS pagam uma taxa plana muito inferior à que é aplicada aos salários e pensões: apenas 28%, graças às taxas liberatórias e especiais e ao não englobamento.
A evasão e a elisão fiscais por parte de multinacionais e milionários corroem a democracia. A Tax Justice NetWork estima que o mundo perde quase 500 mil milhões de dólares em paraísos fiscais todos os anos, 2/3 dos quais devido a abusos de empresas e 1/3 devido à evasão dos mais ricos. Os sistemas fiscais nacionais não estão a tributar adequadamente aqueles que mais deviam contribuir. Os estudos disponíveis mostram que as pessoas mais ricas pagam uma taxa efetiva global inferior a todos os outros cidadãos nacionais.
O facto de os bilionários pagarem uma taxa efetiva igualmente baixa, independentemente de residirem em países com uma “carga fiscal” elevada (como em França e em Itália) ou baixa (como nos EUA), indicia que aqueles que mais deviam devolver às suas sociedades conseguem fugir aos impostos. Isto deve-se a dois fatores principais: (i) transferência de lucros para paraísos fiscais, nomeadamente na União Europeia (onde 20% da receita de IRC é perdida, mais do que os 14% perdidos nos EUA), e (ii) recurso a offshores para escapar ao reporte dos seus ativos pessoais. De acordo com o Atlas of the offshore world, Portugal perde todos os anos 3 mil milhões de dólares de receita de IRC (95% em países da União Europeia) e tem mais de 1/5 da sua riqueza em offshores.
As opções de governação seguidas até aqui
A fiscalidade em Portugal enfrenta vários desafios. Algumas dificuldades decorrem de uma aversão normal à tributação, que é explorada por partidos de direita populistas ou que defendem menos Estado Social. Outras foram impulsionadas por alterações tecnológicas, tendências internacionais como a financeirização das economias e a concorrência fiscal, ou até pelo crescimento da indústria do planeamento fiscal. Mas as estratégias políticas e as medidas implementadas ao nível nacional contribuem para intensificar ou resolver esses desafios.
Com as mudanças ideológicas e institucionais a nível mundial, e o tipo de integração económica que ocorreu a nível europeu, a tendência geral tem sido de aumentar a tributação sobre o trabalho e o consumo para compensar a redução dos impostos sobre o capital e riqueza (fatores mais móveis). Nas últimas décadas, vários países da OCDE implementaram choques fiscais que reduziram os impostos sobre os mais ricos, argumentando que tais borlas fiscais beneficiariam toda a população, o que aumentou gravemente as desigualdades sem ter efeitos significativos no crescimento ou no emprego.1 Estas alterações foram particularmente acentuadas em Portugal, que reduziu a taxa normal de IRC de mais de 50% nos anos 1980 para apenas 20%, ao mesmo tempo que aumentou a taxa normal do IVA de 17% para 23% desde 2001.
Embora as décadas de maior crescimento das economias ocidentais tenham ocorrido em períodos em que as taxas máximas de IRS atingiram níveis recorde (superiores a 90% nos EUA e Reino Unido, durante décadas), o mito de que a progressividade dificulta o crescimento persiste. Nos anos de 1980, a taxa máxima de IRS em Portugal ainda era de 80% (designado como imposto complementar), tendo sido cortada para metade em apenas 6 anos.2 A perda de receita foi compensada com aumentos de IRS para os restantes contribuintes e com a criação de inúmeros impostos indiretos sobre diferentes produtos. 0 desequilíbrio da fiscalidade acentuou-se em 2004, com a extinção do imposto sucessório sobre as heranças e doações, substituído por um mero imposto de selo (de 10%), que isenta a maioria dos casos.
No contexto de perda de poder de compra, a propaganda de que os impostos são elevados em Portugal intensificou-se, com o surgimento de novos partidos que aparentemente oferecem uma solução fácil. Dado o enfoque na “carga fiscal”, e dado os entraves à despesa postos pelas regras orçamentais europeias, seguiu-se uma estratégia de atribuição de diversos benefícios fiscais, pelo facto de as despesas fiscais serem mais opacas do que as sociais.
Assim, aumentaram-se as deduções no IRS e introduziram-se diferentes modalidades de IRS Jovem (que nunca beneficiarão os mais necessitados com rendimentos abaixo do mínimo de existência), alargou-se o universo de rendimentos de capitais que podem escapar à progressividade dos escalões (e.g. rendas em 2013), criaram-se mais deduções no IRC e ainda regimes preferenciais para contribuintes com rendimentos muito acima da média (pensionistas estrangeiros, nômadas digitais, trabalhadores em atividades de alto valor acrescentado). Segundo o Global Tax Evasion Report 2024, Portugal é um dos países com maior despesa fiscal deste tipo – o regime dos residentes não habituais já ultrapassa os 1.500 milhões (2023). O resultado desta estratégia é a existência de mais de 500 benefícios fiscais, que ascendiam a 4 mil milhões de euros (2% do PIB) de despesa fiscal, já em 2019, maioritariamente isenções, não estando indicada qualquer justificação ou objetivo extrafiscal em mais de uma centena.
A fuga aos impostos por parte de multinacionais e milionários é talvez o maior desafio que a fiscalidade enfrenta. Esta realidade não é uma lei da natureza e deve ser combatida com soluções políticas. Nos últimos anos, foram dados alguns passos a nível nacional e internacional. Há mais de uma década, a AT criou uma equipa para monitorizar e tributar os high-net-worth individuals, que já nessa altura acompanhava quase um milhar de pessoas com mais de 25 milhões de euros em riqueza ou 5 milhões de euros em rendimentos. Porém, enquanto noutros países os seus impostos ascendiam a entre 20% e 25% da receita de IRS, em Portugal não chegavam a representar 0,5% dessa receita, evidenciando a importância do reforço da capacidade desta equipa da AT.
É possível realizar grandes progressos em pouco tempo. No plano internacional, contamos hoje com um sistema de partilha automática de informações das contas de instituições financeiras em mais de 100 países e o G 20 chegou a acordo quanto a uma taxa mínima de IRC para as multinacionais. Através desses instrumentos internacionais, a AT recebe informação uniformizada sobre os ativos financeiros e os rendimentos registados noutras jurisdições (incluindo offshores} dos beneficiários efetivos residentes em Portugal. Graças a esta partilha automática, estima-se que a evasão fiscal com recurso a offshores tenha caído para 1/3 em menos de 10 anos, de 90% da riqueza em offshores que não era tributada para 27%. Em contraciclo, quando se discute a necessidade de aumentar a taxa mínima mundial de IRC (15%) e o G20 avança nas discussões sobre uma taxa mínima mundial sobre os multimilionários, o Governo português prossegue com a agenda de cortar a taxa de IRC para 15%.
Propostas de política pública
Para uma fiscalidade mais justa e eficiente, que permita responder aos desafios que Portugal enfrenta no século XXI, garantindo os direitos e os deveres consagrados na Constituição da República Portuguesa, é necessário implementar propostas de futuro em várias frentes.
O enfoque no nível da receita fiscal tem facilitado a redução dos impostos sobre os rendimentos acima da média. As estratégias políticas progressistas devem recentrar o debate na distribuição do esforço fiscal que é necessário para financiar não só as prestações sociais para as famílias e grupos em maiores dificuldades, mas também os serviços públicos que aumentam o rendimento disponível de todas famílias e de forma progressiva.
Portugal deve reverter os desequilíbrios que se acentuaram no seu sistema de impostos: diminuir os impostos sobre o trabalho e o consumo e aumentar os impostos diretos sobre o capital e a riqueza. É necessário reduzir o peso dos impostos indiretos que penalizam os mais pobres ao impor-lhes uma taxa efetiva mais elevada – pelo simples facto de terem de alocar a maioria do seu orçamento ao consumo. Em linha com as recomendações da OCDE, Portugal deve aumentar os impostos sobre a propriedade, que representam pouco mais de 4% da receita, enquanto países como o Reino Unido, os EUA, o Canadá, a Austrália e o Luxemburgo, recolhem mais de 10% da sua receita com estes impostos.
Baixar a regressividade dos impostos sobre o consumo. Sabendo que os impostos sobre o consumo são os únicos em que Portugal tem uma receita fiscal superior às médias ocidentais – só o IVA representa quase 1/4 da receita total – devemos procurar atenuar a sua regressividade. Por exemplo, com uma taxa superior a 23% aplicada a bens e serviços de luxo (jatos e iates; barcos, carros e motociclos de luxo ou de alta cilindrada); e com taxas mais baixas para bens de primeira necessidade.
Aumentar a progressividade do IRS nos rendimentos de capital, atualmente marcado por opções de não englobamento que apenas beneficiam os 10% do topo da distribuição do rendimento. Este regime “à parte” dos escalões prejudica a maioria dos agregados que se encontram nos primeiros escalões. Por exemplo, porque não têm conhecimento que pagariam menos ao englobar esses rendimentos (como juros de depósitos), recuperando parte dos 28% que foram automaticamente retidos na fonte à taxa liberatória.
De modo a acabar com estas injustiças, contribuir para o reequilíbrio do sistema fiscal e para que o IRS se aproxime da sua formulação constitucional, sugere-se o englobamento obrigatório de todos os rendimentos (dividendos, juros, mais-valias e rendas), pelo menos para quem atinja o penúltimo escalão (em 2025 corresponde a rendimentos brutos superiores a 50 mil euros, aproximadamente). Em alternativa, propõe-se introduzir alguma progressividade neste regime, criando no mínimo dois escalões: um com uma taxa inferior a 28%, para a maioria, e outro para rendimentos mais altos, com uma taxa superior (ver discussão de propostas no estudo da Causa Pública, p. 20-21)3.
Atenuar a perpetuação das desigualdades entre gerações, com um imposto sobre as heranças milionárias. A maioria dos países da OCDE, e todos os países da UE15 exceto a Áustria e a Suécia, têm um imposto sobre as heranças e doações. Portugal deve reinstituir este imposto apenas sobre as grandes heranças (por exemplo, sobre os montantes acima de 1 milhão de euros líquidos de dívidas) e aplicando uma taxa superior a 28%. Assim, seria um imposto mais moderado do que o do Reino Unido (um país com menor desigualdade de riqueza que Portugal) onde se cobra 40% sobre os montantes acima de 325 mil libras – isto é, com um limiar bastante inferior, apesar de os preços dos imóveis serem superiores. Como qualquer imposto sobre a riqueza, deverá incidir sobre a totalidade dos ativos reais e financeiros, oferecendo soluções de pagamento faseado ou diferido para herdeiros com menor liquidez (situação que é pouco provável nesta proposta, devido ao limiar de isenção elevado).
Tornar o sistema fiscal eficaz no topo da distribuição através de um imposto anual sobre a riqueza dos 0,5% mais ricos, como em Espanha. 0 país vizinho conta com 4 impostos sobre a riqueza, enquanto Portugal apenas dispõe do AIMI, apesar de ter uma desigualdade mais elevada. Um dos impostos espanhóis que mais corrige a ineficiência da tributação no topo é o imposto progressivo sobre as grandes fortunas, que incide sobre a totalidade dos ativos dos milionários (descontando as suas dívidas). De modo a apenas tributar os 0,5% mais ricos residentes em Portugal, os limiares devem ser adaptados aos valores nacionais (fortunas superiores a 2,5 milhões de euros). Sendo razoável permitir a dedução do IRS e IMI pagos por esses contribuintes, é fundamental que não sejam criadas outras isenções e deduções.
Este imposto poderia arrecadar 6,5% da receita fiscal em Portugal, isto é, mais de 4 mil milhões de euros todos os anos, de acordo com Tax Justice NetWork. A receita substancial é conseguida porque a riqueza está ainda mais concentrada nos 0,5% do topo e o imposto se aplica de forma progressiva: taxa de 1,7% entre 2,5 milhões até 5 milhões de euros (top 0,1%), de 2,1% até 10 milhões (top 0,05%) e de 3,5% acima disso. Por serem anuais, as receitas poderiam ser usadas para várias finalidades estruturais: aumentar salários na saúde e educação, construir habitação para arrendamento acessível, reforçar o Fundo de Estabilização da Segurança Social, e para os múltiplos investimentos necessários para uma transição ecológica inclusiva.
Vale a pena salientar três factos. Primeiro, nenhuma pessoa de classe média ou média alta irá pagar estes impostos porque, por definição, nunca estará entre os 0,5% mais ricos. Segundo, a velha ideia de que “primeiro temos de crescer para depois distribuir” não faz sentido quando se trata de um imposto aplicado a uma riqueza que tipicamente cresce mais rápido do que o PIB, e quando o número de milionários no nosso país tem crescido anualmente. Terceiro, o imposto não impede o enriquecimento dos mais ricos, mas abranda o crescimento da desigualdade, visto que a riqueza destes indivíduos tende a crescer à volta de 6% ao ano (já descontando a inflação) e a taxa máxima marginal seria de 3,5% (e a efetiva muito inferior).
Seguir as boas práticas de combate à fuga aos impostos por parte dos mais ricos. Portugal é o país da OCDE onde mais pessoas (80% dos inquiridos) concordam em aumentar impostos sobre os mais ricos para apoiar os mais pobres.4 5 Atualmente apenas dispomos de dois impostos direcionados às pessoas no topo: o IRC (sobre os lucros das empresas das quais são acionistas) e o AIMI (sobre imóveis de elevado valor patrimonial tributário). No entanto, como vimos, é pouco provável que sejam suficientes para evitar que a taxa efetiva global por parte dos mais ricos não seja inferior às da maioria dos contribuintes. A forma mais eficaz de garantir que o sistema de impostos exige um esforço adequado a quem mais pode contribuir é tributando a riqueza apenas dos mais ricos (como em Espanha) e aplicando exit taxes (impostos de saída) aos high-net-worth-individuals que saiam do país durante um período proporcional à sua residência em Portugal (como na Noruega e França).
Como vimos, em 2017, houve uma revolução na identificação dos beneficiários efetivos, graças ao reporte dos modelos CRS (Common Reporting Standard) e à sua partilha automática entre a maioria dos países. Por isso, hoje é mais difícil esconder o verdadeiro proprietário e muitos dos ativos. Contudo, é necessário alargar o âmbito do CRS e do Registo Central do Beneficiário Efetivo (RCBE) a ativos não financeiros (como o imobiliário, empresas não cotadas e criptoativos).6 A capacidade de Portugal aplicar os impostos, que são democraticamente exigidos, depende crucialmente do aprofundamento dos seus acordos bilaterais e da coordenação multilateral. Mas algumas destas medidas podem ser implementadas unilateralmente, respeitando as regras da UE.
O desafio é não desistir de encontrar soluções para que os maiores ganhadores da globalização paguem a sua quota parte dos impostos e para que o trabalho e o consumo da maioria não paguem mais impostos do que o capital de alguns.
1 Hope, D. and Limberg, J. (2022) ‘The economic consequences of major tax cuts for the rich’, Socio-Economic Review. London, 20(2), pp. 539–559. ↩︎
2 Atualmente, situa-se nos 53% para rendimentos coletáveis acima de 250 mil euros anuais, aos quais se aplicam os 5 pontos percentuais, adicionais aos 48% do último escalão, relativos à 2ª taxa adicional de solidariedade. ↩︎
3 Mergulhão, Alexandre (novembro de 2023), A Fiscalidade em Portugal, Estudo Causa Pública. ↩︎
4 As estimativas oficiais anunciadas pelo do Governo espanhol para a receita com este imposto são substancialmente inferiores às calculadas pelo estudo, porque utilizam dados dos inquéritos que subestimavam muito a riqueza no topo da distribuição e porque o imposto não está realmente a ser aplicado como inicialmente proposto. As isenções numa série de ativos importantes (como as ações de empresas cotadas em bolsa, a habitação permanente e os planos de pensões) e o alçapão criado por Madrid ao isentar de imposto 100% da riqueza ali registada, permitiu que a maioria da riqueza tenha escapado. É fundamental garantir que o imposto tenha em conta o total de todos os ativos, sem isenções nem bonificações, em todo o território nacional. ↩︎
5 OECD (2019, p. 27), Main Findings from the 2018 Risks that Matter Survey, OECD Publishing, Paris. ↩︎
6 Para avaliar os ativos, sugere-se a aplicação de modelos utilizados por analistas financeiros para calcular o valor intrínseco das empresas (harmonizando o método para empresas cotadas em bolsa e empresas privadas), e para outros ativos (como veículos e obras de arte) sugere-se a utilização dos valores calculados pelas seguradoras. A AT já dispõe da Informação Empresarial Simplificada (IES) para aplicar os múltiplos de avaliação (e.g., do valor de mercado
sobre os lucros, sobre os ativos e sobre as vendas) observados em empresas cotadas do mesmo sector para calcular o valor intrínseco de empresas privadas. Ao apenas tributar a riqueza dos 0,5% do topo é possível fazer estas avaliações, sendo importante reforçar a integração das diferentes entidades de registo de propriedade (IRN, INPI, CMVM e AT), e dotar a Unidade dos Grandes Contribuintes dos recursos necessários.
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